La cooperación trilateral entre México, Estados Unidos y Canadá hasta la X Cumbre de Líderes de América del Norte (CLAN) no ha derivado en soluciones a problemas comunes más allá del pragmatismo impulsado por el interés nacional de cada una de las naciones que conforman este espacio geográfico. Desde la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), principal institución regional formal, académicos han discutido la posibilidad de construir una región integrada, con instituciones para resolver problemas comunes, más allá del ámbito económico y comercial. La idea de América del Norte, ampliamente difundida por Robert Pastor, obedecía a estas pretensiones. Sin embargo, las agendas nacionales tanto de México como de Estados Unidos y Canadá, desde la era Bush hasta la era Trump, han avanzado hacia otra dirección. La protección de la soberanía nacional, las medidas unilaterales y el énfasis en las relaciones bilaterales se han impuesto sobre el desarrollo de instituciones regionales.

A pesar de que América del Norte es una de las regiones con mayor flujo de mercancías, personas y procesos de producción en el mundo, hasta el momento carece de instituciones regionales formales para tratar problemas comunes, tales como la seguridad, la migración laboral y la salud. La falta de promoción de un acercamiento trilateral entre México, Estados Unidos y Canadá ha contribuido a que no se consolide el desarrollo regional para combatir de forma conjunta los problemas que aquejan la región. En su lugar, los Estados han optado por concentrarse en sus relaciones bilaterales, lo cual ha ocasionado que en América del Norte: 1) prevalezca una estructura de cooperación fragmentada en el tema de seguridad, 2) no existan instituciones regionales para mejorar el estado de los trabajadores migrantes en toda la zona y 3) no exista un sistema efectivo para la contención y mitigación epidemiológica que supla las medidas unilaterales adoptadas por las partes en caso de emergencia sanitaria.

En este orden de ideas, el presente trabajo tiene como objetivo exponer los alcances y limitaciones de la X Cumbre de Líderes de América del Norte con respecto al desarrollo de mecanismos e instituciones regionales. De esta forma, el argumento principal de este trabajo gira en torno a que la X CLAN no supone un avance significativo en el desarrollo de instituciones regionales para resolver problemas comunes en América del Norte. Esto es así debido a que la X CLAN no ha logrado establecer una verdadera comunidad de intereses compartidos de la cual derive una identidad regional norteamericana. Sin embargo, sus alcances dependerán del seguimiento de los mecanismos prometidos en la Cumbre.

La X Cumbre de Líderes de América del Norte trajo como resultado los siguientes compromisos: 1) promover sociedades diversas, inclusivas, equitativas y democráticas que combatan el racismo; 2) combatir la crisis climática, por medio de la adopción de energías limpias y la reducción de las emisiones de metano para 2030; 3) fortalecer la competitividad, la innovación y la resiliencia; 4) promover la ampliación de las vías legales y otras medidas humanitarias para hacer frente a la migración irregular en la región; 5) coordinar acciones y estrategias para combatir el tráfico de armas y drogas, así como la trata de personas; 6) intercambiar información y establecer políticas públicas para proteger a sus países contra las crisis de salud actuales y futuras.

Los mecanismos de carácter trilateral prometidos en la Cumbre son escasos. En primer lugar, con respecto a diversidad, equidad e inclusión, el compromiso de los Estados de América del Norte se apoya en mecanismos regionales y globales ya existentes, tales como el Grupo de Trabajo Trilateral sobre Violencia contra las Mujeres y Niñas Indígenas, pactado en la VIII CLAN en 2016, la Coalición por la Igualdad de Derechos en las Américas y el Grupo Central LGBTQI+ de las Naciones Unidas.

En segundo lugar, sobre el cambio climático las naciones pactaron el siguiente mecanismo de cooperación: la elaboración de un Plan de Acción para la Reducción de la Pérdida y el Desperdicio de Alimentos para finales de 2025 y contribuir en la reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos a la mitad para 2030.

En tercer lugar, con respecto al fortalecimiento de la competitividad, los gobiernos se comprometieron a crear el primer foro trilateral sobre semiconductores, el cual incluirá a representantes de alto nivel del sector y la participación gubernamental del gabinete de Estados Unidos, México y Canadá. Esto con el propósito de forjar cadenas de suministro regionales más sólidas, así como promover la inversión específica en industrias, tales como los semiconductores y las baterías de vehículos eléctricos. Asimismo, los mandatarios anunciaron la creación de un comité para impulsar la sustitución de importaciones. Este comité estará compuesto por 4 expertos por país. El comité tiene como objetivo buscar la autosuficiencia económica en América del Norte con respecto a China y otros países.

En cuarto lugar, con respecto al tema de la migración, las naciones adoptaran los siguientes mecanismos de cooperación: la finalización y la aplicación del Plan de Acción Trilateral para la Ampliación de las Alianzas para el Desarrollo, el cual busca abordar las causas profundas de la migración irregular. Este mecanismo abarca toda la región de América Latina y está acompañado de la creación de un centro en el sur de México que cuenta con apoyo del sector privado. Asimismo, México y Estados Unidos convinieron en la creación de un Programa de Trabajadores Agrícolas de Temporada. Un mecanismo similar existe entre México y Canadá desde 1974.

En quinto lugar, sobre el tema de seguridad, México, Estados Unidos y Canadá convinieron en reanudar el diálogo sobre la Estrategia de América del Norte para Combatir la Trata de Personas. Asimismo, las naciones acordaron continuar y actualizar el Diálogo de América del Norte sobre Política de Drogas (NADD), esto incluye la celebración de reuniones de los directores del NADD y de una cumbre trilateral de salud pública. Otro mecanismo relevante es el establecimiento de una postura unificada en lo relativo a la recopilación e intercambio de registros de nombres de pasajeros.

Por último, en sexto lugar, en el ámbito de la salud, los Estados norteamericanos convinieron en la revisión del Plan de América del Norte para la Gripe Animal y Pandémica (NAPAPI, por sus siglas en inglés) para mejorar la prevención, preparación y agilizar la respuesta a las emergencias sanitarias en América del Norte.

Por otro lado, en términos generales, la X CLAN sirvió para para sentar las bases para atender problemas vigentes, aunque no haya medidas concretas fuera de las mencionadas anteriormente. Asimismo, existe una escasez de compromiso trilateral en distintos temas. Por ejemplo, la regulación de la migración laboral aún sigue fragmentada en dos programas de trabajadores agrícolas de temporada. Por un lado, el que existe entre México y Canadá y ahora el anunciado entre Estados Unidos y México. Esto obedece a las características divergentes de las relaciones bilaterales. Es decir, a la relación histórica en el ámbito de la migración que ha tenido México y Estados Unidos, la cual ha significado un problema para Washington, cosa que no ha ocurrido la mayor parte del tiempo entre México y Canadá. De la misma forma, en el ámbito de la regulación de la migración, los esfuerzos conjuntos destacan la participación de México como receptor de migrantes de Centroamérica. A la vez que el enfoque concuerda con el objetivo del gobierno del presidente mexicano de hacer énfasis en el desarrollo de los países expulsores de migrantes. En este ámbito, las estrategias anunciadas por los países norteamericanos podrían fortalecer el desarrollo regional y continental.

Por otro lado, los mecanismos propuestos en el tema de la seguridad son la continuación de mecanismos ya existentes. En este sentido, a corto plazo no debería esperarse una estructura institucional regional que atienda los problemas de seguridad de América del Norte. Las razones estriban en que Canadá no comparte, en magnitud, los problemas que existen entre México y Estados Unidos en el ámbito de la seguridad. En la misma área, hubo temas relevantes desplazados en la reunión, tales como el tema sobre regulación de uso y venta de armas en Estados Unidos.

"Canadá no comparte, en magnitud, los problemas que existen entre México y Estados Unidos en el ámbito de la seguridad."

Por otra parte, con respecto al tema de la salud, las naciones poseen una amplia experiencia para resolver los problemas de forma conjunta, como fue con la H1N1 en 2001. Reforzar las líneas de acción con base en la NAPAPI podría asegurar medidas efectivas regionales para contrarrestar futuras amenazas a la seguridad sanitaria de los ciudadanos en América del Norte. Sin lugar a dudas, esta es una vía deseable en América del Norte en contraposición a las medias adoptadas por la administración Trump durante la pandemia del COVID-19.

Por otro lado, los mecanismos propuestos en el ámbito de derechos humanos y medio ambiente quedan opacados por la importancia que se le brindó al ámbito económico. Parece ser que el eje de la X CLAN son los semiconductores. El impulso a la industria de semiconductores por medio del panel de expertos pactado podría representar un avance significativo que posicione a América del Norte como una región autosustentable y competitiva en el ámbito de las mercancías derivadas de este sector. Esto beneficiaria a México y a sus socios norteamericanos y contrarrestaría la influencia de China en la región.

En conclusión, hay que destacar que la Cumbre de Líderes de América del Norte sirve para reforzar procesos que darán resultado en el futuro. Asimismo, depende de la voluntad política de los mandatarios y del seguimiento que se le den a los acuerdos y mecanismos propuestos. Sin lugar a dudas, con la misma celebración de la CLAN las naciones ganan. Sin embargo, eso no significa que América del Norte como región vaya a tener un desarrollo significativo como resultado. La construcción de instituciones regionales para atender problemas comunes depende de mucho más que de la celebración de esta reunión trilateral. En este sentido, la idea de una verdadera comunidad de intereses compartidos de la cual derive una identidad norteamericana es relevante para favorecer la construcción de instituciones regionales. Aunque la misma celebración de la X CLAN expresa la idea de una comunidad de intereses, así como la buena voluntad para dialogar desplazando los temas controversiales en las relaciones, no ofrece de forma explícita la idea de América del Norte como región y, en su lugar, refleja la búsqueda del interés nacional de cada nación. Pese a lo anterior, la X CLAN trae consigo la oportunidad de que México y Canadá tengan un mayor acercamiento y la proyección de que México, al lado de sus socios norteamericanos, puede tener un papel de liderazgo en el hemisferio occidental.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) considera al cambio climático como un tema definitorio de nuestro tiempo (ONU, 2021). En efecto, como factor global, las consecuencias de este fenómeno empiezan a ser cada vez más graves, pues muchos países ya tienen que enfrentar los diversos problemas derivados del incremento en el nivel del mar, acidificación, sequías, desastres, desequilibrios de los ecosistemas, entre otros.¹ Dichos retos, a su vez, están produciendo efectos en los ámbitos social, económico y político, con alcance transnacional, pues los cambios presionan a diferentes estratos de la sociedad.

En México, el artículo 4° constitucional señala que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho” (Cámara de Diputados, 2021). Se destaca que ninguno de los principios que rigen el actuar internacional del Estado incorpora de manera concreta el tema ambiental. No obstante, la diplomacia mexicana ha sido activa en este sentido desde hace décadas, lo que ha producido un “efecto candado” que vincula lo externo con lo interno: se ha comprometido a México, mediante múltiples acuerdos bilaterales y multilaterales, en distintas áreas para implementar una estructura institucional, de carácter transversal, con el fin de proteger el medio ambiente.

México ha participado en foros clave: la Conferencia de Estocolmo en 1972, el Protocolo de Montreal en 1987, la Conferencia de Río en 1992, el Protocolo de Kioto en 1997, el Acuerdo de París en 2015, entre otros. Durante el sexenio de Felipe Calderón, las acciones se concentraron en reforestación, promoción del Fondo Verde, reducción de emisiones, además de aprobarse la Ley General de Cambio Climático y echar andar los programas de eficiencia energética (Vázquez Tapia, 2012).

También, México fue sede de la 16va Conferencia de las Partes (COP16) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, en la que se limitó el incremento de temperatura en 2º C, se fortalecieron mecanismos de transferencia tecnológica, se propuso diseñar un marco de adaptación, entre otras medidas.

En el gobierno de Enrique Peña Nieto, México participó en la COP 21 celebrada en París, en 2015, en donde se reafirmó el objetivo de mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de los 2º C sobre los niveles preindustriales (United Nations, Climate Change, 2015). Al respecto, nuestro país se comprometió a incrementar la generación de energía limpia para alcanzar, en 2024, el 35% del total y 43% para 2030. También, se debe reducir 22% de GEI y 51% de carbono negro.

México puso el ejemplo en establecer compromisos voluntarios para disminuir los GEI y entre 2013 y 2018 reportó la reducción de 70 millones de toneladas de emisiones de dióxido de carbono. Además, se eliminaron los subsidios a combustibles fósiles y se puso un impuesto al carbono, sin olvidar que con la Reforma Energética se logró que cerca del 30% de la matriz energética se constituya con energías renovables (Pacchiano Alamán, 2018).

Con todo, seguimos ocupando el décimo segundo lugar entre los países con más emisiones de GEI. Por sus características geográficas, México es vulnerable a eventos meteorológicos extremos por lo que los daños y pérdidas estimadas son enormes.

Por otra parte, a pesar de los esfuerzos para institucionalizar y coordinar instrumentos con el fin de enfrentar el problema, el presupuesto destinado al asunto, la voluntad política y las capacidades gubernamentales son deficientes. Los ejemplos del efecto negativo del cambio climático y de la displicencia de las autoridades en el tema ambiental abundan. En 2021, México enfrenta una sequía en casi el 85% de su territorio, lo que ha provocado estragos en el abastecimiento de agua para uso industrial, agrícola y de consumo (Miranda, 2021). Esto empieza a revelar la necesidad de que los asuntos para la mitigación, adaptación, financiamiento y transición tecnológica con relación al cambio climático sean de importancia para el interés y la seguridad nacional en los hechos y no solo en el discurso.

En 2015, la ONU aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, una oportunidad para que los países y sus sociedades emprendan un nuevo compromiso para mejorar la vida de todos los habitantes del planeta. La Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que incluyen desde la eliminación de la pobreza hasta el combate al cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer, la defensa del medio ambiente y el diseño de nuestras ciudades (ONU, s/f).

En el gobierno actual, la agenda medioambiental parece estar disminuida. El énfasis en robustecer la producción de energías fósiles (Raphael, 2021) en detrimento de aquellas como la solar, eólica o nuclear, por nombrar las más destacadas, puede derivar en el debilitamiento de las capacidades nacionales en términos económicos, políticos, sociales y, como colofón, internacionales. Si bien, la narrativa del presidente durante la cumbre de líderes sobre cambio climático, convocada en abril de este año por el presidente estadounidense Joe R. Biden, quien presenta una ambiciosa agenda en la materia, ya incluyó en su discurso el término, las propuestas que presentó nuestro gobierno no contribuyen a soluciones de mitigación, adaptación o transición energética, sino que continúan con una política para la producción de energías fósiles y vinculan algunas ideas provenientes de la política social, como “Sembrando Vida”, que no ha probado ser una medida efectiva en términos ambientales (Guzmán, 2021).

Incluso, el TMEC, que entró en vigor el 1 de julio de 2020, acuerdo que sustituyó al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) no incluyó el término de cambio climático, lo que mostró que, en su momento, los líderes no tuvieron un verdadero compromiso ni preocupación sobre el tema.

Se necesitan replantear las prioridades en materia de la vinculación entre política ambiental y política exterior. Se esbozan las siguientes propuestas:

• Es fundamental construir una narrativa y política, basada en la ciencia, que coloque al cambio climático y la protección del medio ambiente como asuntos de interés y seguridad nacional, para que estos temas sean ejes referentes de la política exterior y se legitime la movilización de recursos.
• Agregar como principio de política exterior “el respeto, la protección y promoción del cuidado del medio ambiente y la sustentabilidad ambiental” para convertirla en una política de Estado.
• Dentro de la legislación mexicana, definir las acciones que debe realizar cada organismo gubernamental, así como reforzar la coordinación, con el liderazgo de la SRE, en los distintos órdenes de gobierno y la sociedad civil.
• Aprovechar el ímpetu del gobierno de Estados Unidos para negociar proyectos de cooperación en materia de mitigación, adaptación, financiamiento y transición tecnológica con base en la identificación de necesidades claras a partir de un diagnóstico por regiones y observando los límites a la soberanía.
• Negociar acuerdos con los actores globales más dinámicos en materia de desarrollo de nuevas fuentes de energía para profundizar la transferencia tecnológica, así como formular esquemas de cooperación Sur-Sur con actores que presenten similitudes en materia de adaptación y resiliencia.
• Participar activamente en los principales foros globales para negociar la transferencia de recursos financieros. La SRE debe dar acompañamiento, junto con la sociedad civil, para compensar la falta de recursos del Estado mexicano.
• Es necesario generar nuevas tecnologías sustentables para ayudar a salvar la Tierra, por ello se requiere de inversión y difusión de dichas innovaciones para establecer políticas públicas en la materia.
• Entre los ODS, existen metas que las organizaciones tanto públicas como privadas deben cumplir antes del 2030 con el objetivo de provocar un impacto positivo en la sociedad. Por ello, la colaboración entre las instituciones públicas de todos los órdenes del gobierno y la sociedad civil es fundamental. Es relevante fomentar la educación ambiental.

Así pues, México debe adoptar como estrategia robustecer su presencia internacional en materia de medio ambiente, lo que implica un cambio de narrativa, con el propósito de encontrar aliados con intereses afines que puedan beneficiarse de México, pero también puedan apoyar en la solución de problemas comunes. Es necesario que el gobierno se replanteé la perspectiva no solo en términos de política medio ambiental, sino también en materia internacional y reconozca que el problema del medio ambiente en general, y el del cambio climático en particular, puede ser clave para el desarrollo de México y su posición internacional durante el resto de este siglo.

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Notas

¹ Se estima que, de continuar la tendencia, la temperatura global aumentará cerca de 4º C hacia el fin de siglo.

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Referencias

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2021). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: https://bit.ly/3gVRwch, consultado el 1 de mayo de 2021.

Guzmán, Sandra. (2021). La agenda ‘climática’ de López Obrador, Estrategia Sustentable, disponible en: https://bit.ly/3eQ5b1P, consultado el 2 de mayo de 2021.

López-Vallejo Olvera, Marcela. (2018). Medio ambiente, cambio climático y energía sustentable en la agenda internacional de México: diagnóstico y propuestas, en Schiavon, Jorge A., Rafael Velázquez Flores y Humberto Garza Elizondo (eds.), La política exterior de México 2018-2024: Diagnóstico y propuestas, CIDE, UABC, UANL, México.

Miranda, Fanny. (2021). México, con sequía en el 84.9% de su territorio: Servicio Meteorológico Nacional, Milenio Diario, disponible en: https://bit.ly/3eS5YiO, consultado el 2 de mayo de 2021.

Organización de las Naciones Unidas (ONU). (2021). 2021 es un año decisivo para la acción colectiva contra la emergencia climática: António Guterres, disponible en: https://bit.ly/335CZmm, consultado el 30 de abril de 2021.

Organización de las Naciones Unidas (ONU). (s/f). Objetivos de Desarrollo Sostenible, disponible en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/, consultado 2 de mayo de 2021.

Pacchiano Alamán, Rafael. (3 octubre de 2018). México pone el ejemplo para enfrentar el cambio climático, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, disponible en: https://bit.ly/2QSxp42, consultado el 2 de mayo de 2021.

Raphael, Ricardo. (2021). México saldrá del Acuerdo de París, Proceso, disponible en: https://bit.ly/3eb1YL7, consultado el 2 de mayo de 2021.

Reina, Elena. (2016). México destruye parte de un manglar en Cancún para un proyecto hotelero, El País, disponible en: https://bit.ly/3gYqLEa, consultado el 2 de mayo de 2021.

United Nations, Climate Change. (2015). The Paris Agreement, disponible en: https://bit.ly/3vDaRDq, consultado el 1 de mayo de 2021.

Vázquez Tapia, Esmeralda A. (30 noviembre 2012). La 'semilla verde' de Calderón, no se convirtió en legado, dicen analistas, Expansión, disponible en https://expansion.mx/planetacnn/2012/11/30/la-semilla-verde-de-calderon-no-se-convirtio-en-legado-dicen-analistas, consultado el 30 de abril 2021.

Diagnóstico

En la década de los años noventa del Siglo XX, tras el impulso del Nuevo Orden Internacional Multilateral que conllevó el fortalecimiento de bloques comerciales, la política exterior de México se enfocó a la diplomacia multinivel que respaldó la integración comercial con los Estados Unidos y Canadá con el consiguiente interés de priorizar la relación con América del Norte. Esto fue percibido erróneamente como una desviación de los lazos históricos y culturales con los países latinoamericanos.

Factores que conllevaron a esa situación

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se firmó en diciembre de 1992 por Carlos Salinas de Gortari, George Bush y Brian Mulroney, el cual entró en vigor el 1 de enero de 1994 durante la presidencia de William Clinton. Después de casi 25 años, fue renegociado en el marco de una política proteccionista estadounidense. Así pues el 30 de noviembre de 2018, se firmó el Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC) también conocido como USMCA (Estados Unidos-México-Canadá) en Buenos Aires, Argentina.

En este escrito se expondrán brevemente las directrices en los dos últimos sexenios en relación a la política exterior, en donde encontramos un cambio significativo en el peso a las acciones sobre este particular. Mientras que Enrique Peña Nieto consideró fundamental sentar las bases para posicionar a México como actor global, el gobierno actual de Andrés Manuel López Obrador ha retomado la postura que expresó durante la campaña presidencial con respecto a que “la mejor política exterior es la política interior”. Bajo la perspectiva de que las acciones hacia el exterior contribuirán al desarrollo nacional.¹

En el Plan Nacional de Desarrollo de 2012-2018, se respaldó la importancia para reactivar la relación con las diferentes regiones y subregiones de la sociedad internacional. Específicamente con América Latina y el Caribe se fomentó el comercio e inversión, a través de la Alianza del Pacífico así como con Argentina y Brasil. Con los Estados del Triángulo Norte, es decir, Guatemala, Honduras y El Salvador, se respaldó la migración segura. A la par de los temas de agenda bilateral con Estados Unidos.

El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2024, por su parte, carece de un capítulo sobre diplomacia multilateral y en lugar de ello, se incluye un breve apartado sobre la recuperación de los principios de política exterior. Solo se mencionan aspectos generales de la relación con Estados Unidos y Canadá así como con Centroamérica, sobre esta última el énfasis es buscar “desactivar el fenómeno migratorio”.² En diversos foros, López Obrador ha expresado el interés de su gobierno por recuperar la unión con “Nuestra América”, al parafrasear a José Martí.

Recomendación de Política Pública

Ambos sexenios compartieron tres importantes desafíos interrelacionados, como son fortalecer el Estado de Derecho, tema migratorio y aspectos de seguridad, al enfocarnos en la postura hacia Latinoamérica puede establecerse continuidad. Para el gobierno actual podría agregarse la coyuntura planteada por la Pandemia de Covid-19 y diversas implicaciones en la toma de decisiones, en un escenario en el que se vuelve urgente recuperar la presencia de México en foros internacionales y no solo en los regionales, para entre otros aspectos ofrecer estabilidad para la inversión extranjera como opción para reactivar la economía.

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Notas

¹ https://www.gob.mx/presidencia/articulos/objetivos-de-la-politica-exterior-de-mexico

² DOF - Diario Oficial de la Federación
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019